□本报记者 张 昊□
在日前举办的2012年全国卫生监督协管论坛上，上海复旦大学公共卫生学院教授陈刚说：“近年来，在基层，尤其在农村，食品安全、职业病危害和饮用水安全问题仍频发，但卫监力量鞭长莫及。可以说，2011年启动的卫监协管服务是国家基本公共卫生服务中的一项‘线人计划’。”
■8万人服务13亿人的尴尬
最新一项统计显示，我国卫生监督执法队伍有8万余人。“这就相当于是8万人的监督执法队伍服务于13亿多人，一个人需要服务1万多人，‘力有不逮’是推出卫生监督协管服务的根本原因。”陈刚说。
“除了‘绝对不足’，更不容忽视的是‘相对不足’。目前在我国的绝大部分地区，卫生监督力量仅仅延伸到县一级，而在近年来问题多多的乡镇和农村，卫生监督基本上只能说是聊胜于无。”天津市卫生局执法监督处处长戴金增说。
2011年，国家启动卫生监督协管服务，并将其纳入基本公共卫生服务项目。卫生监督协管员承担的主要任务是协助开展食品安全信息报告、职业病防治咨询指导、饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务、打击非法行医和非法采供血信息报告等。目前，全国已有2506个区（县）启动卫生监督协管项目，覆盖率达到82%；全国卫生监督协管员队伍也已达17余万人。
“他们就是卫生监督员的‘眼线’。”陈刚说。
■初步实现“有人有钱”目标
广西壮族自治区是目前整体启动卫生监督协管服务的省份之一。截至今年9月，广西已设置卫生监督协管站（分所）1385家，覆盖率达到97.7%，聘任卫生监督协管员4634名。
据介绍，广西大部分地方的卫生监督协管站依托于基层医疗卫生机构，站长由乡镇卫生院或社区卫生服务中心负责人担任，而且有一定比例的人员（中心卫生院为25%，普通乡镇卫生院为30%）从事基本公共卫生服务，其中1名~2名为专职协管员。协管员的人员经费由乡镇卫生院负责，工作经费和绩效补助则从基本公共卫生服务经费中列支，实现了“有人有钱”的初步目标。
在人员和经费齐备的情况下，广西的基层卫生监督工作在短时间内便发生巨大改观。今年1月~9月，卫生监督协管站（分所）报告各类公共卫生事件829起，协助卫生监督所开展宣传培训885次。
广西壮族自治区卫生监督所所长杨文敏在钦州市钦北区调研时，当地老百姓对他反映说，过去一到赶圩的日子就有许多“包治百病”和拔牙的骗子、游医，现在每到圩日，协管员到街上一巡查，这些骗子、游医就不再出现。一方面，协管员可以起到威慑作用，另一方面，查处过几次后，老百姓知道那些都是骗人的，骗子也就没有了市场。
■“分所到乡，协管到村”比较理想
与广西和全国其他大部分地方不同，江苏省苏州市采用的是另一种“监管下沉”模式。
苏州市卫生局副局长卜秋介绍，2006年，市政府要求卫生监督要向基层延伸，到2010年，县级监督所派出机构卫生监督分所覆盖所有乡镇。与协管站不同的是，分所配备2名以上的卫生监督员，他们既有卫生监督证也有行政执法证，可以行使监督所的许可、检查、执法、处罚等所有职能。
据介绍，分所设有专职协管员和兼职协管员。专职协管员的身份是暂无编制的“公益性岗位”，兼职协管员则是乡镇卫生院或社区卫生服务中心的公共卫生人员。专职协管员的待遇由政府管，属于正式监督员的“后备军”；而兼职协管员的待遇由所在医疗机构解决。派出机构基础设施建设、仪器设备购置、人员和日常运行所需经费列入市（区）财政预算，不足部分由乡镇（街道）财政给予补贴。
与乡镇卫生院和社区卫生监督中心相比，卫生监督分所成为协管服务更好的依托平台，由专职监督员指导下的协管服务开展得更加规范。那么，有了监督分所是不是就不需要协管呢？卜秋回答得很干脆：“绝对不是！”（下转第2版）（上接第1版）
她解释说，卫监力量的增长是相对的，而不足是绝对的。以餐饮服务环节为例，苏州的餐饮服务单位超过5万家，光靠700个编制的监督员怎么可能监管得过来？而151名专职卫生协管员和1657名兼职协管员的加入使管好餐饮成为可能。据不完全统计，在开展协管之前，苏州的农家乐发生食物中毒事件的数量每年大约在数十件，而从2011年开展协管服务至今，尚没有发生食物中毒事件。
对于不同的协管体系模式，陈刚认为，在条件允许的情况下，“分所到乡，协管到村”的模式比较理想。
■政府角色需要明晰
在过去的一年里，卫生监督协管工作在全国得到快速发展，但也遇到不少问题。
当前，基本公共卫生服务经费全部以打包的形式通过县一级财政直接拨付到乡镇卫生院，因此不论卫生院是否开展协管服务都可以得到经费，卫生监督部门理论上负有考核职责，但由于考核结果与经费难以挂钩，许多地方的考核形同虚设或者根本没有。
国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹说，出现这样的问题从某种意义上说是“政府的边界”模糊导致的。基本公共卫生服务是政府掏钱购买的服务，但若政府同时扮演买方、卖方以及监管方，很可能会出现问题。
据专家介绍，在协管服务的问题上，不同的利益相关方各有“打算”。政府最关注的是老百姓有没有得到实惠，但一些地方卫生行政部门由于考虑到对“下属”的常年欠账，便“默默希望”用这笔钱养活、贴补基层医疗卫生机构。虽然卫生监督系统希望通过协管服务构建好基层卫监网络，但如果缺少管理抓手，老百姓能否从协管服务中受益就仍然是个问题。
记者在有些地方采访时了解到，政府部门在考核基本公卫服务时采取平均主义，“卫生监督协管服务”项目大家全“满分”。
丁元竹进一步介绍，在公共服务的提供上，发达国家经过数十年的发展形成了“小”政府和“大”市场的模式。通俗地说就是，在提供公共服务方面，能市场运作的由市场运作，政府尽量“少干”。在卫生监督服务的提供上，需要界定哪些工作应该由政府执行，哪些应该按市场规律调配，按劳取酬。如果政府只是简单控制购买方和服务提供方，而缺少对购买目的——老百姓是否满意的考评，这样会极大地影响到成本与效益之间的关系。
对此，陈刚建议，协管体系当前应该积极引入第三方考核机制，提高群众满意度在考核中的权重，让绩效考核与经费发放严格挂钩，这样才能保证协管体系长期、健康地发展。
