推进综合医改的福建逻辑

□首席记者韩璐□

编者按
7月26日，福建成立省医疗保障管理委员会，三明市医改领导小组组长詹积富调任管委会副主任。在还未详细了解新机构职能的情况下，新机构成立和人事调动的短消息，已经成为媒体乃至业界关注的热点。福建是第一批医改综合试点省之一，从“腾笼换鸟”到实行医务人员年薪制，从“三保合一”到成立医疗保障管理委员会，人们不免猜测，这是否意味着福建要全面推广三明医改样本？作为议事协调机构，新成立的管委会能否以顶层设计打破部门利益藩篱，使改革顺利趟过深水区？整合之后的医保管理部门能否转换角色，从侧重于资金管理，转为主动利用资金优势，通过谈判以及支付方式改革，激励医药企业、医院等供方提供质优价廉服务？这些猜测，透露出业界和公众对深水区医改破局的期待。福建重构医改管理体制的改革设计和实践是否能够不负众望，当然需要时间来检验。对于这些承载了期望的改革，我们将持续关注。

■探索“大卫生”管理体制
7月26日，福建省政府办公厅发文，宣布成立省医疗保障管理委员会，委员会主任由分管卫生计生工作的副省长李红兼任，而出任副主任的，是三明市医改领导小组组长詹积富。
新成立的管委会由福建省政府办公厅、财政厅、发改委、卫生计生委、经信委、人社厅、民政厅、商务厅、物价局、食品药品监管局、工商局、统计局、省总工会等单位组成。詹积富表示，作为省政府直接领导下的议事协调机构，管委会将代表政府探索建立一体化的“大卫生”行政管理体制。
詹积富说，医疗保障管理不等同于医保管理。在具体职能上，管委会将参照三明市医疗保障管理局的做法，整合医改决策、医保管理、药品耗材集中采购、医疗服务价格修订、医疗机构监管等职能，推进医疗、医保、医药联动，改变部门“隔空喊话”的局面。他透露，从今年8月起，福建其他各市都将效法三明，陆续成立医疗保障管理局。
福建省卫生计生委主任朱淑芳表示，整合不是简单的“1+1=2”，而是统筹以往分散在各个部门的医改职能，抓好顶层设计，实现改革相关方的密切配合。新的管理体制应该有利于“三医”协同发力。比如，医疗服务价格调整政策与医保支付、财政补偿政策同步配套，可以兼顾财政和医保基金的承受能力，同时确保百姓负担不增加、医院收入不降低；而一旦降低药品耗材费用给调价腾挪出空间后，价格调整也将及时跟进。再比如，之前卫生部门主导药品集中采购时，一直面临采购目录和医保目录不一致的尴尬，职能整合后，这类问题会迎刃而解。
北京市卫生计生委副主任钟东波为福建省的创新之举点赞。他认为，构造一些新的改革行动主体，正是为改革注入新推力的有效手段。但新设部门没能取得政府独立部门的身份，仅以协调机构的名义出现，是一大遗憾。
■医保管理权归属敲定
朱淑芳表示，管委会的成立呼应了中央对于整合城乡居民医保制度的“六统一”要求。整合不同医保制度不仅能提高待遇公平性，也使整合后的医保管理机构成为了一个更强大的服务购买方。
钟东波认为，尽管整合三大医保早已成为共识，但对于“三保合一”后的管理权归属问题，各方却一直争持不下，而福建省无疑给出了一种绕开争议的改革样本。该省将委员会下设的办公室挂靠在省财政厅，相对独立运作，是有其合理性的。“和其他社会保障不同，医保支出受供方体系和医疗行为的影响，具有很强的不可预测性，面临更大的财务风险。而基金一旦崩盘，财政部门是负有兜底责任的。所以，把医保办挂靠在财政部门，有助于提高管理效能。”
中国人民大学公共管理学院李珍教授认为，卫生部门和人社部门管理医保各有利弊。人社部门缺乏专业优势和信息优势，卫生部门则面临既管供给又管需求、有利益输送之嫌的舆论压力。她表示，医保全覆盖的国家更多倾向于大卫生管理模式，实行的前提是医疗服务供给的管办分离。而在福建，各级政府牵头成立的公立医院管理委员会和医疗保障管理委员会，恰恰可以实现管办分离。
■“大戏”主角不再缺位
“医保既连着医疗和医药，又关系老百姓就医负担，所以要真正成为药品供应商和医疗机构的制约力量。”詹积富表示，管委会的核心纽带是医保，未来，医保改革在综合医改中的杠杆作用将得到更充分的发挥。
“‘三医联动’，核心是充分发挥医保在医改中的引领、驱动作用。”国家卫生计生委卫生发展研究中心医疗保障制度研究室副主任顾雪非指出，医保的作用不仅是分散参保者的疾病风险。医保制度安排涉及筹资机制、支付方式设计等内容，既能影响医务人员行为，又会影响患者行为，对医疗费用控制、医疗服务质量监管乃至卫生系统绩效都有重要影响。
“如果把医改比作一台‘大戏’，医保无疑是主角之一。”钟东波表示，医改的实质就是要解决资源配置不合理的结构性问题，而实现这一目标的最重要政策工具就是医疗保障制度。作为购买方，医保部门既面临控制基金风险的压力，又具有推动资金使用效率最大化的职责，由它来主导药品采购和医疗服务价格调整，将推动要素价格趋于合理。
钟东波认为，目前我国医保管理机构仍侧重于实现资金收支平衡，而没能代表患者发挥“战略购买”职能，通过经济激励促使供方提供质优价廉的服务。福建省新成立的医疗保障管理委员会之所以备受关注，也是因为业界期望通过深化医保支付方式改革、重点扶持服务体系短板等手段，充分体现购买者的影响力，并对服务质量进行监督。

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