一、公共政策是保障农业发展的基石
公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某个问题的具有权威性的行为准则，它是一系列谋略、法令、规划、计划、方案、措施、项目、办法等的总称。公共政策主要以法律、条文、规定、规范等多种形式公布。一般地说，路线、谋略、战略、方针是长久的政策，通常以法令或条例的形式下达；规划、计划、方案属于中长期政策，通常以计划的形式下达；措施、项目、办法属于短期政策，通常以文件形式下达。从某种意义上说，公共政策是以政府为主的公共权威部门制定的有所为、有所不为的行动规则。有所为就是政府政策要鼓励那些政府希望做的事情，有所不为就是政府政策要限制那些政府不希望做的事情。所以从根本上讲，公共政策是一种以国家强制力量作为后盾的行为准则，代表国家意志和行动。公共政策的功能在于通过对整个社会生活过程进行计划、组织、控制、调节的活动，使整个社会健康有序、和谐地发展。即公共政策在其实施过程中具体包括制约功能、导向功能、管理功能、象征功能、调控功能和分配功能。公共政策还有自己本身的许多独特之处，如合法性与强制性的统一、政治性与公共性的统一、现实性与理想性的统一、稳定性与创新性的统一、渐进性与突破性的统一、公平性与效率性的统一等。公共政策的内容丰富，种类繁多，根据公共政策的影响范围和层次可以分为元政策、基本政策和具体政策。在现实生活中，根据政策内容和起作用的领域可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等。经济生活是社会的基本生活，为了解决经济生活发生的问题，人们需要政府部门分轻重缓急制定和实施相应的政策，其中包括农业政策、工业政策、贸易政策、金融政策、财税政策、能源政策和交通运输政策等。
公共政策总是针对解决社会中出现的公共问题而来的。随着人类社会的进步，社会的发展已不再是人们自发行动的结果，而越来越体现为政府的公共政策引导下的自觉行为的产物。然而，每一个国家在发展过程中特别是在向现代化迈进的转轨时期，相对于社会发展来说，必然存在着制度短缺问题。解决制度短缺的愿望和期盼，成为制度创新的动因。公共政策的原因就是国家、社会各个领域由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，政府通过制定政策措施来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。社会发展与公共政策的关系越来越密切。比如，党的十一届三中全会以来，我国实行改革开放政策，使整个社会面貌发生了巨变；改革时期的农业政策为我国的现代化战略提供了最稳固的基础，成就举世瞩目。实事证明，任何一个国家，任何一个社会，在一定时期内为了实现社会发展的目标，总要制定和实施一定的政策措施。例如，“改革时代的农业政策就是在改变人民公社时期对农民生产积极性的挫伤和农民利益的损害这一基础上逐渐发展起来并成型的。因此，保护农民生产积极性和农民利益就成为改革时代农业政策的重要内容。”
二、国外农业发展公共政策的选择
(一)坚持以农为本的治国理念并多采用立法形式推行政策。
经验证明，理论是政策的先导，没有科学的理论，在解决重大社会经济方面就很难形成长期有效的公共政策。这个道理同样适用于多数国家。以日本为例，历史上的日本同我国一样是小农经济国家，基本的社会等级按“士、农、工、商”排序，作为社会统治者的“士大夫”阶层奉行的基本治国理念是“以农为本”。现代日本研究和制定农业政策的相关文献中“以农为本”的字面表述虽已看不到，但实际上它已转化为国家的意识形态。即每当农业或农民的利益受到来自国内外市场因素的不利影响时，政府总是要立即采取强有力的措施给予保护，世界其他国家也无不都是这样。
在这种理念下，许多国家政府始终将农业置于优先发展地位，从农产品价格支持与土地调整、农业基础设施建设、发展信贷服务、农作物保险、农业技术推广等方面实施了积极的公共政策，并多是以法令的形式出现的。农业立法程序，使得政府在推进农业发展过程中的某些政策措施必须以相应的法律为依据，并受到国会的必要监督，保证了政府对于农业的扶持或干预都在法律框架内进行。美国、日本和欧盟各国大都制定有《农业法》、《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《农业调整法》等农业大法，严格按照法律程序来指导农业发展。加拿大、巴西、印度、韩国等其他国家也通过制定一系列法律法规来扶持农业生产。一些国家尤其是大国，为了使《农业基本法》得到具体贯彻，与之相配套又制定了一系列的具体法律法规，如《土地法》、《水利资源开发促进法》、《农业投资法》、《农业信贷法》、《农业合作法》、《农作物种苗法》、《农业教育法》，等等。这些法律法规从不同领域对农业的扶持作了具体的规定。
(二)政府对农业财政支持政策。
通过公共财政扶持农业政策促进农业现代化，是国际上通行的一种做法。美国从20世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化，到70年代中后期，全国农业生产性投资增加5000多亿美元，这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决，现在美国平均每个农场拥有30多万元的生产性固定资产，每个农业劳动者占有的生产性固定资产达18.1万美元，农业的有机构成超过了工业。
欧盟各国除了受共同农业政策保护外，还根据自己的实际情况，在财政金融、市场营销、农业基础设施、农业科技等各个方面保护本国农业，促进农产品供需平衡。法国政府规定，凡符合政府要求和国家规划发展的项目，都可以获得优惠贷款，它与市场利率之差额由国家负担。优惠贷款主要用于防止各种自然灾害、进行农场结构调整、实现农场现代化、进行土地整治等。既保障了农民的利益，免除高利率的负担，又能有效引导农民按照政府的意图行事。原西德从20世纪60年代以来每年以70%的预算支出用于支持农业的发展，而来自农业的预算收入仅占预算收入的0.7%。用于农业地区经济发展的费用全部由联邦政府提供，土地整治、水利建设、山区开发等方面的费用由联邦政府提供60%，州政府提供40%。
第二次世界大战后日本农业在较短时间里实现了现代化，这是与日本财政支持分不开的。日本政府在1973年提出的“实现农业高效十年计划”的经费预算，相当同年农林水产总值的4倍以上。从20世纪60年代开始到70年代中期，日本为支持农业现代化，每年发展的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3倍，而且长期低息贷款占70%左右。值得一提的是，近20年来，日本逐渐调整了对农业的财政投入重点，在世贸组织规则允许的“绿箱”政策范围内，支持本国的农业发展。从过去补贴生产、流通环节转向支持农业基础设施等方面，与提高生产率有关的农业基础设施建设的投资比重，在农业预算中有明显的提高，农业基本建设的预算占农业预算的比重，已由1980年的29.5%提高到目前的57.9%。“第四个土地改良长期计划”(1993-2002年)，总投资为41万亿日元，内容包括灌溉、田间整治、国土保护、防灾、开垦和农地开发等。据统计，2002年，日本用于农业和农村发展的财政支出，平均到农业人口身上，每人是5920美元。欧盟是6520美元，美国是6150美元，韩国也是1770美元。
