摘要：中国的生态和环境变化态势是稳中有好但改善缓慢。“十二五”期间中国生态文明建设的基本思路应是：贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。为实现“十二五”末期环境保护和生态建设的主要目标，应统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题；优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门责任；以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以健康影响为依据的环境管理制度；通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能；进行农村环境重点整治。
关键词：环境，“十二五”规划，生态文明建设，管理效能
“十二五”是中国实现全面小康目标的关键时期——发展方式的转变应基本成型且主要发展指标应在这个时期末逼近目标。为完成全面建设小康社会的环境保护和生态建设目标，党的十七大报告指出了一条路径——“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。沿着这条路径，可以根据中国经济发展阶段和环境保护能力，针对下一阶段中国主要环境问题，按照以人为本的科学发展观提出“十二五”期间的生态文明建设思路、目标和政策建议。
一、当前中国生态和环境变化的基本态势：稳中有好但改善缓慢
在即将过去的“十一五”中，尽管经济增长速度基本不减，中国完成环境保护和生态建设领域目标的情况总体来看还较“十五”期间为好。这种“较好”的依据是：在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008年和2009年提前完成，“十一五”规划将有望成为首个环保指标如期完成的五年计划（规划）；而且，这种“较好”是有环境保护能力作支撑的：相对“十五”末期，目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨／日，新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦，关停小火电1669万千瓦，财政性环境保护投入约占GDP的1.5%……
这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。水环境方面，从地表水环境质量来看，尽管全国地表水污染依然严重，但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态，且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染，水质有所好转；大气环境方面，113个环境保护重点城市空气质量有所提高，达标城市比例显著上升，大气中S0
总体来说，相对“十五”期间，“十一五”期间中国的生态和环境变化态势是稳中有好——环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数指标开始转好。这与20世纪90年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比，有质的变化；也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好——在工业化、城市化中期就已经基本终止了环境恶化的趋势。
不过，应该看到，这种“稳中有好”是20世纪90年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果，只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测的阶段性才使得这个总体态势的变化在“十一五”期间初露端倪；还应该看到，尽管环境保护和生态建设取得了较大成绩，环境质量仍有四方面问题比较突出：一是地表水的污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。2008年中国地表水746个国控断面，Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7%，V类或劣V类水占23%，且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善。二是部分城市空气污染仍然较重，重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高，城市空气质量优良率天数没有很大的提高。三是农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面。四是中国依然是一个“缺林少绿”的国家，全国荒漠化土地面积仍高达263.62万平方公里，森林覆盖率仍未达到世界平均水平。而且，值得警惕的是，在中国人群总体健康水平显著提高的大背景下，“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势。从与已知历史情况的比对中可以发现，中国已进入环境污染导致健康损害高发期——既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。环境与健康问题如果不能及时处理好，将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素，环保的成果也可能一损俱损。
总之，尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好，考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求，考虑到环境污染已成为影响人群健康的重要危险因素，环境质量的改善仍然不尽如人意；另外，中国的消费模式离生态文明的要求差之甚远，相关法规和民俗的制约不够，传统文化中的一些不足再加上某些外来不良影响导致的铺张奢靡之风依然盛行；还有，环境治理能力上的地区差距、城乡差距仍然较大，这使环境治理乃至环境质量上与现代化程度同步的地区差别、城乡差别也开始显现。因此，未来环境保护和生态建设的压力仍然较大。
二、中国环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析
环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与中国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。
（一）稳中有好的经验总结
在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。这种经验可用“三个减排”概括：结构减排、工程减排、监管减排。
第一，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。产业结构的调整和技术进步使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度，对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展相协调。第二，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49%。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国S0
