两年来,医改成绩显著,单项改革的潜力已经充分发挥了出来。但笔者认为,下一阶段唯有强调顶层设计,实行综合改革,才能破解目前的瓶颈问题。而要做好顶层设计,最重要的是要想清楚医改的目标是什么。
成绩显著
自2009年4月医改方案出台,两年已经过去了。按照《方案》中三年时间(2009~2011)初步建立基本医疗卫生制度的规划,今年是医改攻坚之年。
对两年医改的情况,笔者的总体评价是:成就显著,问题不少,前途光明。
医改的成就是显著的。中国在不到十年的时间里,相继建立了面向职工、农民、城镇居民三个群体的公共医疗保险,辅以城乡医疗救助,使得每个公民至少享有一种公共医疗保险,这是近几十年来的第一次。
特别是新农合参保比率达到95%左右,参保人数8.35亿,筹资水平从人均30元提高到150元。相比之下,美国至今仍在为是否举办公共医疗保险而争吵,奥巴马医改被宣布违宪,不少美国学者在和我交流中感叹中国公共医保的推进速度。
另外,中国强化了社区医疗和公共卫生,开展了妇科病防治、高血压管理等公共卫生项目,基本药物制度也从无到有地建立了起来。从历史的角度看,能获得这些成就是很不容易的。
十年前,三分之二的乡镇卫生院濒临崩溃,农民和城市平民没有正式的医疗保障,大病不治、因病致贫还比较普遍,卫生总费用中个人支出接近60%(现已降到35%),有限的政府卫生支出局限于少数人群,公平性排在世界倒数第四。而这些年来的医改,已大大扭转了上述现象。
问题主要是综合改革滞后
当然,成就巨大的同时,问题也不少,还出现了不少新问题。总的来说,当前医改面临的问题,主要是由于改革措施不够协调配套、综合改革滞后、过分追求单项改革的目标而与医改总目标背离,结果出现了“短板效应”。
——两年来的改革,主要是由各部门分兵把守、各自推进的。能够由单项改革解决的问题,已经基本解决了,剩下的“硬骨头”都是需要部门合作去解决的。
——两年来的改革,主要在做“加法”:扩大保障覆盖、提高筹资水平、增加政府投入、建立基本药物制度,这些措施基本属于查漏补缺,对现有利益格局触动不大,是“帕累托改进”。但是,立足长远,要控制医疗成本、优化医疗资源布局,挤干药价水分、规范流通环节,就必须做“减法”,要调整利益格局,这比做加法更难,而且时间拖得越长,难度越大。
——两年来的改革,卫生部门主导的改革推进较快,但凡涉及其他部门的改革,例如财政投入、预算公开、人事制度、干部管理、绩效考核等方面的进展则并不大,这将越来越阻碍医改的整体推进。
举一个例子。议论多年的“以药养医”问题,至今没有解决,症结在哪里?
第一,从医院来说,要解决以药养医,就必须明确医院收入如何补偿,医改方案给了三个渠道:提高诊疗费、医保投入、财政投入,但恰恰这三个渠道分别由发改委、人保、财政三个部门主管,到底如何分担才算科学?没有说清楚,结果三个和尚没水吃。
第二,即使解决了上一个问题,这笔钱怎么发给医生,如果财政给医院发工资,如何保障医院里留下的是好医生?另外还有如何考核和激励院长?这是医院绩效考核与人事制度改革。
第三,以药养医解决之后,这么多的药厂和医药流通从业人员如何生存?怎么保证招标采购过程的公平合理?这又涉及从药品生产流通到使用的多个环节。安徽推行国家基本药物制度的成功经验表明,只有综合改革才能从根本上理顺机制,才能杜绝“以药养医”。
因此,下一步改革,必须从行政管理体制和改革战略设计上,把“综合改革”放在重中之重的位置,不仅要把医疗系统部门的激励设计好,还要把其他部门的激励也设计好,真正实现目标一致的综合配套改革。解决这个问题,关键还在于行政管理体制的整合。